ACUERDO DE CARTAGENA Y TRIBUNAL ANDINO DE JUSTICIA

ACUERDO DE CARTAGENA

Y

TRIBUNAL ANDINO DE JUSTICIA *

 1. Acuerdo de Cartagena

“Acuerdo de Cartagena”, es el nombre con el cual la Comisión –órgano máximo y principal del mismo- designó al “Acuerdo de Integración Subregional”. Además, generalmente se le conoce.  también con  la denominación de “Pacto Andino”. Este Acuerdo de Integración Subregional fue suscrito en Bogotá el 26 de Mayo de 1669 por los Plenipotenciarios de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Venezuela se incorporó en 1973 y Chile dejó el Acuerdo en 1976. Desde ese año, hasta el presente (1989), cuando se cumple la segunda década del proyecto de integración andina, son cinco los países que permanecen asociados en esta empresa comunitaria. (1)

          1.1. Objetivos

         Los mencionados países se integraron en el denominado “Grupo Andino” con el objetivo fundamental “de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregión”, comprometiéndose a promover el desarrollo equilibrado y armónico de sus países mediante la integración y la cooperación económica y social. Así como, a procurar su participación en el proceso de integración regional con la finalidad de de constituir, progresivamente, un mercado común latinoamericano.

Adicionalmente, el reciente Protocolo de Quito, modificatorio del Acuerdo de Cartagena, precisa como objetivos de la integración andina, acelerar el crecimiento de los países suscriptores, incrementar su ocupación, disminuir la vulnerabilidad externa, mejorar la posición andina dentro del contexto internacional, fortalecer la solidaridad subregional, y reducir la diferencias del desarrollo. (2)

         1.2. Mecanismos

        Para lograr estos objetivos de interés común de los países asociados, es decir de naturaleza comunitaria, se acordó la adopción y desarrollo de varios mecanismos y medidas consideradas indispensables. El Acuerdo inicial y las modificaciones introducidas por el Protocolo de Quito (1987), enumeran, de manera especial, la armonización de políticas económicas y sociales con la aproximación de sus legislaciones; la programación conjunta de la industrialización subregional; la liberación del comercio, con sus programas avanzados; la adopción de un arancel externo común; el desarrollo de los sectores agropecuario y agroindustrial, la integración física y el tratamiento preferencial para Bolivia y Ecuador.

              Además de los indicados mecanismos y medidas, se mencionó algunos programas y acciones de cooperación, sobre el desarrollo científico  y tecnológico, la integración fronteriza, el turismo, el aprovechamiento de los recursos naturales, los servicios, el desarrollo y la comunicación social en el grupo andino. (3)

1.3. Estructura institucional

El Acuerdo de Cartagena fue creado con dos instituciones encargadas de la ejecución y desarrollo del convenio internacional,la “Comisión, como su órgano máximo yla “Junta”, como su órgano técnico. La primera integrada por los plenipotenciarios de los Países Miembros del Acuerdo, y la Junta compuesta por tres miembros designados por unanimidad dela Comisión. Estosdos órganos principales del Acuerdo, tienen facultades normativas, las de la Comisión se expiden con el nombre de “Decisiones” y las de la Junta con el nombre de “Resoluciones”.

             Diez años después del Acuerdo, se incorporó al Tribunal de Justicia como otro de sus órganos principales, en virtud de lo dispuesto por el Tratado de creación. Más tarde, casi al cumplirse la segunda década del Acuerdo, mediante el Protocolo de Quito, se agregó al Parlamento Andino, como un nuevo órgano principal. Es decir que la estructura institucional del Acuerdo, está conformada por la Comisión y la Junta (1669), el Tribunal de Justicia (1979) y el Parlamento Andino (1987). (4)

             1.4   Relación Acuerdo de Cartagena –  ALALC

            El Acuerdo de Cartagena y, por tanto, sus objetivos fueron sometidos previamente, a la declaración de compatibilidad “con los principios y objetivos del Tratado de Montevideo”, de allí que por muchos años ha existido una marcada vinculación institucional y jurídica entre el Acuerdo de Cartagena yla Asociación Latinoaméricade Libre Comercio (ALALC), hoy Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Por ejemplo, las funciones jurisdiccionales de carácter comunitario que ahora corresponde al Tribunal Andino de Justicia; la solución  de las discrepancias por interpretación o aplicación del Acuerdo o sus Decisiones que fue asignada a los procedimientos del “Protocolo para la Solución de Controversias” de la ALALC, previa intervención de la Comisión; y la vigencia del Acuerdo, condicionada a que los compromisos que se adquieren en el Tratado de Montevideo no superen los establecimiento en el instrumento andino.

 Tribunal Andino de Justicia

“Tribunal Andino de Justicia”, es el nombre con el cual los presidentes de los países andinos en su Declaración del 8 de agosto de 1978 identificaron al órgano jurisdiccional, cuya necesidad consideraron impostergable para “que controle la legalidad de las normas emanadas de la Comisión y la Junta, dirima las controversias sobre el cumplimiento de las obligaciones de los países miembros e interprete los principios que conforman la estructura jurídica del Acuerdo”.

      Con el mismo nombre –aunque éste no fue confirmado por el tratado de creación-, se conoce al “Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena” instituido el 28 de mayo de 1979, por voluntad de los Estados signatarios, luego de una serie de estudios y proposiciones.(5)

       2.1. Creación

            Durante el proceso de aplicación de los diversos mecanismos de la integración, se hizo evidente la necesidad de revisar la estructura orgánica e introducir varias modificaciones al Acuerdo de Cartagena, particularmente, en orden a garantizar su cumplimiento mediante la creación de un órgano jurisdiccional, al que se le asignaría, en términos generales, el control de la legalidad del Acuerdo; y, por cierto, la solución de controversias originadas de su aplicación o interpretación, la misma que, como se dijo, estaba sujeta al procedimiento establecido por otro tratado internacional.

            Para el efecto, luego de confirmar la conveniencia de que el proceso de integración subregional cuente con una institución jurisdiccional propia que forme parte del Acuerdo de Cartagena, la Junta, en 1972, presentó el primer documento que se registra en la historia de la creación del “Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena”; luego, en 1974 entregó el “Proyecto de Tratado” y su texto fue revisado por dos ocasiones en 1977.

            La plausible persistencia en este propósito condujo a la convocatoria de expertos gubernamentales y luego de representantes plenipotenciarios para la negociación del Tratado. Las reuniones se efectuaron entre junio de 1977 y abril de 1979, oportunidad en la que se presentó el Informe Final de los representantes.

            En 1978 –un año antes del Informe Final y la correspondiente suscripción del Tratado de creación del Tribunal-, se firmó en Bogotá la declaración de presidentes de los países andinos, en la que, además de lo manifestado anteriormente, recomendaron a la Comisión el examen del proyecto, de modo que culminara al siguiente año, con la suscripción del Tratado del Tribunal.

            En efecto los Plenipotenciarios de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela el 28 de mayo de 1979, suscribieron el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, integrándolo a la estructura institucional del Acuerdo, como el tercer órgano principal del mismo, con las funciones propias de su índole jurisdiccional. El Tratado entró en vigor el 19 de mayo de 1983, fecha en la cual, con la aprobación de Venezuela, se completó el depósito de los instrumentos de ratificación de los cinco países suscriptores. De inmediato, Ecuador, país sede del Tribunal, realizó las gestiones conducentes a la instalación y funcionamiento de esta institución comunitaria, la misma que inició sus labores el 5 de enero de 1984.

            El preámbulo del referido tratado –parte integrante de este instrumento internacional-, entre otros conceptos valiosos, expresa que la integración constituye un propósito común de desarrollo económico y social, “que es indispensable garantizar el cumplimiento estricto de los compromisos derivados directa e indirectamente del Acuerdo de Cartagena, con el fin de que la integración alcance los efectos que de ella esperan los pueblos de los Países Miembros” y que los gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela por medio de sus Representantes Plenipotenciarios convienen en celebrar el Tratado de Creación del Tribunal “Seguros de que la estabilidad del Acuerdo de Cartagena y de los derecho y obligaciones que de él se derivan deber ser salvaguardados por un órgano jurisdiccional del más alto nivel, independiente de los Gobiernos de los Países Miembros y de los tres órganos del Acuerdo de Cartagena, con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente”.

            Por otra parte, estudio de los antecedentes documentales de la fundación del Tribunal y el texto del Tratado, nos permite concluir que varias disposiciones tienen similitud con el instrumento regulador del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de manera especial, en lo relacionado con las normas que le dan identidad y características propias debido a los objetivos del Acuerdo y a los principios del nuevo Derecho de la Integración. Espor esta razón que el Tribunal tiene la condición sui géneris de organismo internacional de carácter comunitario, distinto por su naturaleza y funciones, de otros organismos creados por tratados, convenios o acuerdos de características diferentes.

            Cabe destacar que el Tratado del Tribunal, además de establecer su composición y determinar las funciones del nuevo órgano comunitario, contiene disposiciones especiales que modifican radicalmente la concepción inicial del Acuerdo de Cartagena en cuanto a su vinculación técnico jurídico con la ALALC. Así, establece su vigencia y la del Tratado del Tribunal, de manera independiente de la que corresponda al Tratado de Montevideo y dispone que los países miembros no sometan ninguna controversia relacionada con el ordenamiento jurídico andino a ningún tribunal, sistema de arbitraje o procedimiento distintos de los establecimientos por el tratado del Tribunal.

            Al marco jurídico de la creación del Tribunal, se incorporó posteriormente el Estatuto de esta Organización aprobado por la Comisión del Acuerdo mediante la Decisión 184 de 19 de agosto de 1983 y el Reglamento Interno regulador de las actividades administrativas y jurídicas, aprobado por el Tribunal, en ejercicio de la atribución expresamente concedida por el Tratado.

 2.2  Sede y composición (6)

            El Tribunal, tiene su sede permanente en Quito-Ecuador y está integrado por cinco magistrados nacionales de cada uno de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, designados por los respectivos plenipotenciarios, previa la formalidad de un procedimiento especial y el cumplimiento de requisitos individuales equivalentes a los que sean indispensables en los países andinos para el “ejercicio de la más altas funciones judiciales”. La particularidad que se asigna a los magistrados del Tribunal, es la misma que corresponde al ordenamiento jurídico en general y a sus instituciones, en particular; esto es, la plena independencia para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Esta independencia atribuida a todos los magistrados, está garantizada por las inmunidades establecidas por los usos internacionales y, particularmente, por la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, además de las facilidades que deben ofrecerles los países del Acuerdo. Los magistrados, por su parte, están obligados a ejecutar sus funciones con dedicación exclusiva, excepto las de naturaleza docente, y abstenerse de cualquier actuación “incompatible con el carácter de su cargo”. Además de los magistrados, la composición administrativa del Tribunal no comprende sino a lo estrictamente indispensable para el cumplimiento de sus tareas específicas. Al respecto, por disposición del Estatuto, corresponde al Tribunal establecer “los procedimientos de selección, modalidades de contratación, categorías y períodos, así como el régimen de derechos y obligaciones de sus funcionarios y empleados”.

 2.3  Funciones (7)

            Las funciones jurisdiccionales que corresponden al Tribunal, se clasifican en tres grupos: acciones de nulidad, acciones de incumplimiento y solicitudes de interpretación prejudicial.

             Acción de nulidad

            En este caso, corresponde al Tribunal declarar la nulidad de las Decisiones de la Comisión o de las Resoluciones de la Junta –los dos órganos principales del Acuerdo-, cuando se hubiere observado formalmente que estos preceptos han sido dictados con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. Este ordenamiento, es el conjunto de las normas fundacionales o constitucionales del Acuerdo y las derivadas del mismo, provenientes de la voluntad de los Estados suscriptores y de los organismos creados para el efecto con poder normativo propio.

            Por definición, el citado ordenamiento está conformado por el Acuerdo de Cartagena, sus protocolos e instrumentos adicionales, el Tratado que crea el Tribunal de Justicia, las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones dela Junta. Las Decisionesde la Comisión constituyen los actos normativos de carácter obligatorio aprobados con la particularidad de ser aplicables directa y preferentemente en el territorio de los países andinos; y, las Resoluciones de la Junta son; así mismo, actos normativos de orden derivado expedidos por este órgano principal del Acuerdo, en uso de la facultad concedida por el Tratado constitutivo del Pacto Andino.

            El Tratado del Tribunal ha previsto que la acción de nulidad pueda ser ejercida por los Países Miembros, la Comisión o la Junta y por las personas naturales o jurídicas siempre que la norma impugnada les resulte aplicable causándoles perjuicios. Se ha de entender que la Comisión, sólo puede impugnar la validez de las Resoluciones de la Junta; así mismo, que la Junta del Acuerdo, sólo podrá intentar la nulidad de las Decisiones dela Comisión. Encambio, los Países Miembros pueden hacerlo contra todas las Resoluciones de la Junta, pero, en cuanto a las Decisiones de la Comisión, únicamente pueden intentar la nulidad de aquellas que no hubieren sido aprobadas con su voto afirmativo. Para este caso, se establece que, entre los anexos de la demanda se presente la certificación de la Junta –Secretaría de la Comisión- confirmatoria de que la Decisión impugnada no fue aprobada con el voto favorable del país que intente la acción de nulidad.

             Acción de incumplimiento

             Esta acción puede ser presentada ante el Tribunal, tanto por la Junta, como por los países miembros, en los casos que mencionaremos posteriormente. Al procedimiento de esta acción, corresponde la etapa administrativa y la jurisdiccional. En otras palabras, el incumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico andino y de las obligaciones de él derivadas, podría subsanarse por dos vías, la administrativa por acción de la Junta y la jurisdicción por acción del Tribunal.

            En todo caso, corresponde a la Junta del Acuerdo la facultad  de establecer, con dictamen motivado, si existe o no el incumplimiento de las obligaciones emanadas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, tanto en el procedimiento iniciado por ella, como en el tramitado por reclamo de un país miembro.

            Cuando la Junta inicia la acción, una vez formuladas las observaciones de incumplimiento, el país reclamado contestará a ellas, dentro del plazo máximo de dos meses. Al vencimiento de éste, la Junta debe emitir su dictamen motivado aún en el caso de que no hubiere recibido la mencionada respuesta. Si con el dictamen se confirma el incumplimiento y el país miembro persiste en su conducta, la Junta “podrá” solicitar el pronunciamiento del Tribunal. Cuando es un país miembro el que reclama por el incumplimiento de otro, el trámite administrativo es similar al anterior y la Junta en su oportunidad “deberá” solicitar el pronunciamiento del Tribunal. En este caso la solicitud de la Junta se entiende que es obligatoria; en cambio en el anterior, podría interpretarse como si se trataría de una solicitud facultativa pues dice que “podrá”, en lugar del “deberá” que señalamos anteriormente. Sin embargo para tener un criterio más preciso sobre el particular debemos recordar que corresponde a la Junta “velar por la aplicación del Acuerdo y por el cumplimiento de las Decisiones de la Comisión y de sus propias Resoluciones”, con lo cual se entendería que podría desaparecer la diferencia que hemos sugerido anteriormente.

            Además, en el mismo supuesto de que un país miembro reclame por el incumplimiento de otro, el país denunciante puede acudir directamente, al Tribunal en los siguientes casos: cuando la Junta no propusiere la respectiva acción dentro de los dos meses posteriores a su dictamen de incumplimiento; cuando esta misma institución no emitiere su dictamen dentro de los tres meses siguientes a la fecha del reclamo; y, cuando el referido dictamen no reconociere el incumplimiento denunciado.

            Concluido el trámite de esta acción, si la sentencia del Tribunal fuere de incumplimiento, el país reclamado tendrá la obligación de adoptar las medidas que sean indispensables para la ejecución de la sentencia dentro de los noventa días posteriores a la fecha de notificación de la misma. De no hacerlo, es decir en el supuesto de mantener su actitud de incumplimiento –no solo atentatoria contra las normas del Ordenamiento jurídico del Acuerdo sino lamentablemente contra la filosofía y principios de la integración comprometida-, el Tribunal, sumariamente y previa opinión de la Junta determinará los límites dentro de los cuales el reclamante o cualquier otro país miembro, podrá restringir o suspender en forma total o parcial, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al país sancionado.

            Por otra parte, en lo que se refiere al derecho de las personas naturales o jurídicas, mientras en los casos de nulidad pueden acudir directamente al Tribunal cuando las Decisiones de la Comisión o las Resoluciones de la Junta les ocasionen perjuicios al resultarles aplicables, en los casos de incumplimiento, pueden ejercer su acción únicamente ante los Tribunales nacionales que sean competentes de acuerdo con las previsiones del respectivo derecho interno, siempre que resulten afectados sus derechos cuando los países miembros no adoptaren “las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena” o aplicaren cualquier medida “que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”. En resumen, la acción de incumplimiento puede ser presentada ante el Tribunal, por los Países Miembros, la Junta y las personas naturales o jurídicas de la subregión andina en la forma  y condiciones señaladas.

            Interpretación prejudicial

            En tercer lugar, el Tribunal está facultado para interpretar por la vía prejudicial las normas del Acuerdo de Cartagena, del Tratado del Tribunal, de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta o sea del ordenamiento jurídico del Acuerdo, con la finalidad de “asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros”.

            Para este procedimiento, las solicitudes de interpretación prejudicial deber ser presentadas por los jueces nacionales de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, cada vez que deban aplicar algunas de las normas del citado ordenamiento. La petición es obligatoria para el juez de última instancia y facultativa para el juez cuya sentencia sea susceptible de recursos según la legislación interna.

            La interpretación del Tribunal –obligatoria para el juez que conozca del proceso-, tiene que “limitarse a precisar el contenido y alcances de las normas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena”. En consecuencia está prohibido al órgano comunitario interpretar el derecho nacional y, “calificar los hechos materia del proceso”.  

 * GALO PICO MANTILLA,

Magistrado del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena,

 XXVII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE ABOGADOS

            CARTAGENA – COLOMBIA, Mayo 1989.

 

NOTAS  2009:

 (1)  Desde la separación de Venezuela que denunció el Acuerdo de Cartagena el 22 de abril del 2006, los Países Miembros son cuatro: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

 (2) El texto de la Codificación del Acuerdo de Cartagena aprobada por la Decisión 563, dice lo siguiente:

Artículo 1.- El presente Acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano.

Asimismo, son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros.

Estos objetivos tienen la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión.

 (3) El artículo 3 de  la Codificación del Acuerdo de Cartagena aprobada por la Decisión 563, dice lo siguiente:

Artículo 3.- Para alcanzar los objetivos del presente Acuerdo se emplearán, entre otros, los mecanismos y medidas siguientes:

a) Profundización de la integración con los demás bloques económicos regionales y de relacionamiento con esquemas extra regionales en los ámbitos político, social y económico-comercial;

b) La armonización gradual de políticas económicas y sociales y la aproximación de las legislaciones nacionales en las materias pertinentes;

c) La programación conjunta, la intensificación del proceso de industrialización subregional y la ejecución de programas industriales y de otras modalidades de integración industrial;

d) Un Programa de Liberación del intercambio comercial más avanzado que los compromisos derivados del Tratado de Montevideo 1980;

e) Un Arancel Externo Común;

f) Programas para acelerar el desarrollo de los sectores agropecuario y agroindustrial;

g) La canalización de recursos internos y externos a la Subregión para proveer el financiamiento de las inversiones que sean necesarias en el proceso de integración;

h) Programas en el campo de los servicios y la liberación del comercio intrasubregional de servicios;

i) La integración física; y

j) Tratamientos preferenciales a favor de Bolivia y el Ecuador.

Complementariamente a los mecanismos antes enunciados, se adelantarán, en forma concertada, los siguientes programas y acciones de cooperación económica y social:

a) Programas orientados a impulsar el desarrollo científico y tecnológico;

b) Acciones en el campo de la integración fronteriza;

c) Programas en el área del turismo;

d) Acciones para el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente;

e) Programas de desarrollo social; y,

f) Acciones en el campo de la comunicación social.

 (4)  El Protocolo de Trujillo (10 de marzo de 1996), modificatorio del Acuerdo de Cartagena, vigente desde el 3 de junio de 1997, sustituyó el Capítulo II dando origen a la “Comunidad Andina”  integrada por los Países Miembros del Acuerdo y los órganos e instituciones del “Sistema Andino de Integración”, el cual está conformado de la siguiente manera:

- El Consejo Presidencial Andino;

- El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores;

- La Comisión de la Comunidad Andina;

- La Secretaría General de la Comunidad Andina;

- El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina;

- El Parlamento Andino;

- El Consejo Consultivo Empresarial;

- El Consejo Consultivo Laboral;

- La Corporación Andina de Fomento;

- El Fondo Latinoamericano de Reservas;

- El Convenio Simón Rodríguez, los Convenios Sociales que se   adscriban al Sistema Andino de Integración y los demás que se            creen en el marco del mismo;

- La Universidad Andina Simón Bolívar;

- Los Consejos Consultivos que establezca la Comisión; y,

- Los demás órganos e instituciones que se creen en el marco de la       integración subregional andina.

(5) En la actualidad (10/2009),  el Tribunal de Justicia  de la Comunidad Andina, está conformado por los Magistrados de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Después de la separación de Venezuela, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores aprobó la Decisión 633 (Gaceta Oficial 1356 de 16 de junio del 2006), mediante la cual establece lo siguiente:  “El número de Magistrados que integren el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina será igual al número de Países Miembros de la Comunidad Andina.”

(6) En la actualidad, además de la acción de nulidad, la acción de incumplimiento y la  interpretación prejudicial, el Tribunal de Justicia es  competente para conocer y resolver los siguientes casos:

a) el Recurso por Omisión o Inactividad contra el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina o la Secretaría General, cuando estos organismos se abstengan  de cumplir una actividad obligatoria establecida por  el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, después del requerimiento de parte interesada;

b) La función arbitral que puede ser ejercida, por acuerdo de las partes, para dirimir, en derecho o equidad, las controversias que surjan de la aplicación o interpretación de los contratos o convenios suscritos entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración o de los suscritos entre éstos y terceros; y,

c) La jurisdicción laboral, mediante la cual el Tribunal es competente para conocer las controversias laborales originadas en los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración.

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